土地要素是城市发展的必要条件，各地陆续开启探索盘活土地存量、低效土地再开发的有效路径。

以武汉为例，近年来，武汉以城中村改造、“工业上楼”、打造重点功能区等举措推动土地节约集约利用。2023年，武汉获批成为了自然资源部43个开展低效用地再开发试点城市之一。武汉明确，将以产业为导向，坚持“一楼一主导产业”，重点发展新兴产业和未来产业，加快推进“工业上楼”。

不只是武汉，以“工业上楼”、城乡用地改革为代表的土地改革新形式正在全国范围内复制推广。其中，珠三角、长三角、京津冀等优势地区的步伐更快。

2月19日，中央全面深化改革委员会第四次会议召开，会上强调，要建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度，提高土地要素配置精准性和利用效率，推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力。

受访专家认为，优势地区应进一步提高土地利用效率，通过闲置地腾挪等方式拓展更多城市发展空间。同时，区域之间应实现更大范围内的土地要素优化配置，用地指标省际流转和交易的改革步伐需进一步加快，使土地要素发挥出支撑优势地区发展的作用，形成区域优势互补、协调发展的格局。

盘活土地存量的“武汉模式”

武汉的土地开发强度相对较低。从近十年的情况来看，2013年，武汉土地开发强度为21%；2022年发布的武汉第三次国土调查公报显示，“城镇村及工矿用地和交通运输用地”占比为23.9%。

《武汉市国土空间总体规划（2021—2035年）》中提出了开发强度不超过30%的要求，这意味着武汉在未来十多年的时间里不会触及30%这一国际警戒线。因此，武汉城市发展的模式也将由以往的增量为主转向增存并举、以存定增的新阶段。

这一导向在相关的政策文件中也有所体现。2021年7月，武汉市人民政府印发《关于推进自然资源节约集约高效利用的意见》。其中提出目标，到2025年，全市新增加建设用地量与“十三五”时期相比下降20%，单位GDP地耗较2019年下降30%（规模降至200亩/亿元以下），开发区综合容积率达到1.35以上。

在土地新增供应量放缓下，武汉如何盘活土地资源？挖掘存量和实施城市更新，是武汉的突破口之一。

在2023年10月14日召开的“中国城市百人论坛2023秋季论坛暨中国式现代化与超大特大城市城中村改造跨界研讨会”上，中国城市规划学会常务理事，武汉大学城市设计学院院长、教授李志刚提供的一组数据显示，武汉市城中村总面积为147.6平方千米，其中建设用地面积为120平方千米，占比81.3%。城中村主要集中于蔡甸区、青山区、江夏区；中心城区和远城区城中村数量近似，远城区城中村占地面积更大，但中心城区城中村人口普遍高于远城区。

这意味着，武汉存在着大量土地利用低效的城中村，许多占据着武汉寸土寸金的城市中心地区，这某种程度上对城市的整体发展形成了掣肘。

武汉城中村改造工作从2003年开启摸底调查。据武汉市自然资源和规划局介绍，自2004年以来，武汉已实施启动城中村143个，拆除城中村用房7678万方，为城市发展腾退建设用地超4000公顷。2023年，武汉全市开展“城市更新年”行动，确定“成片推进，单元更新”总体思路，划定33个重点更新单元，以“留改拆建控”方式，持续完善优化城市功能和人居环境。

以汉阳区为例，2024年3月31日举办武汉市汉阳区2024年一季度招商推介大会上数据显示，截至目前，该区36个城中村已释放产业用地总量超3300亩。

2023年9月，自然资源部印发关于开展低效用地再开发试点工作的通知，武汉获选成为全国43个开展低效用地再开发试点城市之一，开启了探索盘活土地存量资源的新阶段。

单以城中村改造为抓手，显然不足以支撑这项大工程。武汉大学中国中部发展研究院暨区域与城乡发展研究院副院长王磊在接受21世纪经济报道记者采访时表示，城市用地的调整存在惯性，平面上的用地基本饱和后，很难在短时间内进行腾挪，一个城中村的改造也需要经过近五年的周期。因此，“工业上楼”等举措能够在相对更短的时间内为武汉城市和产业的发展提供空间。

2023年12月，武汉正式出台《关于加快推进“工业上楼”的实施方案》。武汉探索“工业上楼”的特点是，聚焦产业链关键、核心和缺失环节，坚持“一楼一主导产业”。重点发展光电子信息、新能源与智能网联汽车零部件、高端医疗器械与生命健康、高端装备、北斗与空天信息、时尚消费等优势产业，以及人工智能、大数据、量子科技等新兴产业和脑科学与类脑智能、未来生物制造、下一代网络、精准医疗等未来产业。

2024年4月初，武汉市经信局印发《武汉市工业上楼产业引导指南（试行）》，重点鼓励上楼共4大类6个产业方向，有条件上楼共4大类6个产业方向，不建议上楼共9大类13个产业方向。

从政策中能够观察出，武汉“工业上楼”着眼于集约利用土地、实现产业协同升级。

“实施‘工业上楼’等低效用地再开发手段，既拓展了武汉的城市发展空间，也盘活了存量的产业资源、实现了产业的高效集聚，为武汉经济总量的增长和经济效益的提升提供助力。”王磊表示。

值得一提的是，武汉近年来“大手笔”建设长江新区、武汉新城，也是高效利用土地的方式之一。

王磊指出，建设新城新区并不增加工业用地指标，但由于新城新区一般远离主城区，在总指标一定的情况下，能够通过一些中心城区指标的腾退，更加高效集约地提供用地。“需要注意的是，新城建设一定程度上也要依托于中心城区来发展，如果过于远离中心城区，开发进度也会受到影响。”

各地探索集约用地新形式

事实上，我国推行集约用地可以追溯到上世纪末。1999年，《土地利用年度计划管理办法》《闲置土地处置办法》出台，“集约用地”逐渐出现在各类政策表述中。如今，城市盘活存量用地的重要性日益凸显，各种土地集约化手段开始在全国范围内铺开。

以广东为例，作为人口、产业集聚的地区，广东不少城市工业用地情况相对紧张，在这一实践方面起到了先行先试的作用。以“工业上楼”为例，早在2010年，以深圳为代表的珠三角城市便开始建设工业大厦形态的“工业上楼”项目。由于广东面临政府招商引资和企业扩充产能的多种空间需求，一大批将生产、研发、办公、生活功能混合的新型“工业上楼”产业园项目在广东诞生。

2015年，以苏州为代表的长三角城市和以青岛为代表的环渤海城市开始将“工业上楼”的模式向更大范围内复制推广。

例如，2020年3月，青岛西海岸新区发布13条扶持政策，强化土地集约、节约利用，拓展工业发展空间，提高工业用地产出效益，构建以先进制造业为主体，与现代商贸、科技创新服务融合发展的“都市型工业”新业态，推动“工业上楼”。

“在‘三区三线’、生态用地管控日趋严格下，城市盘活土地存量的步伐会越来越快。”王磊表示，部分城市土地利用情况还并不紧迫，但“工业上楼”涉及楼房承重、周边垂直运输、路网设计等因素，如果前期没有将这些因素考虑进来，等定型后难以再去改造，成本较高，所以城市即便在用地指标还不算趋紧的情况下也需要提前展开布局。

2021年7月，国家发展改革委发布《关于推广借鉴深圳经济特区创新举措和经验做法的通知》，梳理创新举措和经验做法，明确提出“加大‘工改工’支持力度，推广‘工业上楼’”。以大湾区城市为样板，全国多地开始因地制宜地复制推广“工业上楼”经验，杭州、苏州、青岛、上海、宁波、南京、武汉、成都等地均在积极谋划，部分城市对建筑层数、层高、体量、承重、容积率等给出了细化标准。

中国区域科学协会副理事长冯奎向21世纪经济报道记者表示，工业上楼一方面反映了土地集约的发展导向，另一个方面也说明以新产业、新业态等为代表的新质生产力规模持续扩张、类型更加多样、内在动力更加强劲，要求产业的空间载体、集聚形态都要与之相适应。一些轻型化、尖端化、高附加值、高研发含量的工业形态，比如通信设备、新一代信息网络、人工智能创意产业等率先上楼，提出“向空间要空间”，这里的空间既是物理空间，更重要的是发展空间。

“过去的普遍做法是横向平面式扩张，从珠三角开始推进楼宇经济、‘工业上楼’等新探索，这个方向是值得肯定的。但‘工业上楼’要满足一系列条件，并不是所有楼都适用工业需求，少数地方过度追求单位面积产值，也有企业为了补贴而去‘上楼’，这样会背离产业和企业选址的方向。”冯奎进一步指出。

优势地区对于盘活土地资源、实施低效土地再开发的需求更为迫切。2月19日召开的中央全面深化改革委员会第四次会议上强调，要建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度，提高土地要素配置精准性和利用效率，推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力。

冯奎表示，从优势地区的探索来看，需要多措并举以增强用地保障能力，比如规划创新、城乡用地改革、“工业上楼”等新形式。在区域发展新形势下，加大力度推动全国建设用地大市场建设也是重要方向。“目前，需要立足全国统一大市场建设，对城乡建设用地已有各类交易或流通政策进行系统评估。从操作层面，要分成若干类型，在交易价格形成机制等关键问题上实现突破，稳步有序建立全国性的建设用地交易机制。

编辑/樊宏伟