行政争议上诉率高、信访率高、申请再审率高、服判息诉率低“三高一低”现象一直困扰着法院和行政机关。2021年，福建省南平市中级人民法院与南平市司法局联合制定《关于促进依法行政 推动行政争议实质性化解的共同行动方案》，着眼行政争议有效预防和实质性化解，以共建共治共享的理念，从关口前移、重心下沉、触角延伸、职能外拓四个维度，构建高质高效的行政争议分层化解体系。

在经历行政诉源案件数量多年快速增长，2021年更是同比上升2.66倍之后，今年，南平市两级法院迎来了拐点：1至8月，南平市行政诉源案件数量同比下降2.39%，案件数量急剧增长的势头得到有效缓解。

关口前移：预防与调处并重，打造行政争议诉源治理“过滤池”

“行政协议的管理和履行有争议，大家都不敢自作主张，所以希望通过诉讼程序解决。”今年初，面对标的额高达1.21亿元的土地使用权出让合同存在的潜在争议，浦城县自然资源局副局长陈赟坦言。

应该局请求，南平市行政争议预防调处中心启动重大行政事项事前合法性协助审查程序，帮助厘清了行政协议潜在争议的焦点和难点，并针对可能发生的行政争议提供了“一揽子”的实质性解决方案，让陈赟服下了一颗“定心丸”。

据了解，面对行政诉源案件数量逐年上升的态势，南平市中级人民法院选择“与其在矛盾纠纷发生后化解，不如在事前介入做好预防工作”，行政争议预防调处中心应运而生。目前，全市已经建立市一级行政争议预防调处中心1个、县市区一级中心5个。各中心均组建了以行政复议机关为主导、行政审判人员提供智慧支持的行政争议预防调处队伍，主要职能是依法依规为政府守信践诺、行政行为事前合法性审查及行政争议调处提供必要协助。

“行政争议预防调处中心好比水净化工程的‘过滤池’。”南平中院副院长李伟介绍，“它在行政争议化解过程中起到的是沉淀、过滤和吸附作用，将本不应该进入诉讼、复议程序的争议，迅速先行化解。”

此外，南平市两级法院还针对辖区重点项目建设成立工作专班，聚焦可能发生纠纷的关键环节，帮助梳理行政决策、签订协议、行政决定、强制执行等程序中的潜在争议，预防行政争议的产生。

在浦城县城市片区开发项目征迁行动中，浦城县人民法院指派2名审判经验丰富的老法官，作为法律特派员进驻重点拆迁片区，为拆迁群众释法答疑，为林业局、住建局等职能部门提供业务指导十余次。整个征迁项目平稳有序推进，没有发生一起行政争议。

为把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，南平市两级法院以中央全面依法治国委员会第三次会议通过《行政复议体制改革方案》为契机，主动靠前，通过立案指导、联席会议等多种渠道，强化与行政复议机关的沟通协调配合，引导行政复议成为化解部分行政争议的主渠道。2022年1至9月，南平市新收行政复议申请415件，同比上升57.79%；南平市司法局受理69件，同比上升73.91%。

重心下沉：“三地”法院协作配合，共建行政审判“加压泵站”

2015年，福建省高级人民法院启动行政案件管辖机制改革，南平中院随即启动行政案件集中管辖机制改革。

“法治建设的重心在基层，行政审判的重心也要下沉。”南平中院党组书记、院长陈茂和表示。

如何让重心下沉？南平中院有针对性地出台了案件审理地、争议发生地和当事人所在地“三地”法院加强行政争议预防调处协作配合工作规程。在行政案件集中管辖司法改革的制度框架内，构建了以案件审理地法院为主导，以争议发生地法院为主体，当事人所在地法院配合参与的行政审判工作新机制，充分发挥争议发生地法院在查清案件事实方面、当事人所在地法院在做好当事人调处方面等的工作优势。

南平中院行政庭庭长许秀平表示：“‘三地’法院协作配合工作机制，就是让非集中管辖法院成为行政审判专业的‘加压泵站’，确保各法院行政审判水平不降、工作质量不减。”

行政案件的审理和调处过程中，部分案件当事人举证能力的不足是一大难题。在松溪县人民法院审理的一起行政赔偿案件中就遇到了这样的情况。原、被告对案涉被征收土地的面积以及相应补偿金额各执一词，但对自己的主张均未提交证据予以证实。根据行政诉讼举证责任分配，如果被告未提供证据，法院可判决责令被告核实相关事实后作出赔偿决定。原告对赔偿决定不服的，再另行起诉。但这种“程序转圈”式的裁判方式对于化解行政争议没有任何实质意义，反而增加各方当事人的诉累。

要实质性化解，必须有实质性举措。南平中院在“三地”法院协作配合工作机制中，又创新设立了行政争议调处笔录认可和委托调查制度。在这一制度下，松溪法院委托争议发生地法院到当事人所在地村委会了解相关情况并制作笔录。当事人双方对笔录内容均予认可，避免了追加第三人程序，又查清了案件事实，平息了原、被告双方的争议。

“三地”法院协作配合工作机制的功能还不止于此。在南平中院复议的一起行政协议非诉案件中，在争议发生地法院法官的释法说理下，申请人当场表示认可一审裁定，并通过争议发生地法院向南平中院转交了撤回复议申请书。该案二审法官从收案到结案，只用了4个工作日。

据统计，“三地”法院协作配合工作机制仅实行3个月，南平市两级法院就有33件案件适用该机制高质高效化解，取得了党委政府满意、行政机关满意、当事人满意的多赢效果。

南平市司法局分管副局长胡昌力表示：“‘三地’法院协作，有效打破了案件集中管辖法院与异地行政机关的联动壁垒，让行政争议化解的合力更强。”

触角延伸：推动自纠优先，行政机关诚信建设水平不断提升

“愿判不愿纠”，这是很多行政机关面对行政争议时的选择。

实际上，有的行政争议本不应该进入诉讼程序：有的行政行为错误明显，但行政机关怕承担责任，不愿或不敢自行纠正；有的涉及多个行政机关的多个行政行为，仅起诉其中某一行为并不能直接解决实质争议；有的明显错误的行政行为已经超过了起诉期限……

问题是工作的导向。为了推动自纠优先，南平中院探索建立行政争议评析制度，与被告上级部门或复议机关就事实认定、法律适用等问题充分沟通，不仅给理念与责任，也给思路与办法：

——对于明显违法的行为，作出败诉风险提示，推动行政机关自纠以避免败诉；

——纠纷经协调达成一致处理意见的，制作行政争议调处备忘录，督促双方按时按约履行责任；

——对于行政相对人虽起诉不当但行政行为确有纠正必要的案件，发出司法建议。

三管齐下，行政机关诚信建设水平不断提升。

在徐某诉某县民政局婚姻登记一案中，杜某为掩盖其结婚时尚未成年的事实，使用了假身份与徐某办理了结婚证，两人在生活一段时间后，杜某离家并以自己的真实姓名又与他人办理了婚姻登记。徐某希望能解除这段婚姻关系，但因结婚证上杜某使用了假名，其提起的离婚诉讼法院没有第一时间受理，行政机关也不理会其提出的撤销婚姻登记的申请。南平中院审查后认为该案涉及无效婚姻登记行为，便向某县民政局发出了自纠司法建议，推动行政机关迅速纠正其被诉行政行为，随后徐某也主动撤回上诉及起诉。

依法行政要坚持有错必纠。行政机关对明显有错的行为主动纠正不仅不会损害政府形象，反而更能得到人民群众的信任。2021年以来，南平市两级法院共发出司法建议7个，推动行政机关自纠52件，协调化解行政争议100件。

职能外拓：府院良性互动，共筑基层法治建设良性循环综合体

全面依法治国的基础在基层，工作重点也在基层。

福建省人大代表胡宗礼表示：“减少行政争议的根本在于加强基层法治建设，完善行政争议预防化解机制，增强行政执法司法能力，规范行政执法司法行为。”

变“加法”为“乘法”，共同构建基层法治建设良性循环综合体，才能实现纠纷化解效果能级跃迁。

基于此，南平市两级法院加强与行政机关的良性互动，建立“信息共享、问题共研、争议共调、滥权共管”机制，强化行政执法、复议与诉讼的衔接协作，协调解决行政执法、行政复议和行政审判中的突出问题。

在一起涉及市政道路规划的案件中，原告诉求并不属于人民法院行政案件受案范围，但其所反映的问题却关系到两个相邻小区数百户居民的出行安全。驳回起诉固然适用法律正确，但不能解决群众的现实困难，未来还可能引发其他诉讼。

南平中院在判后主动协调案涉地城管、住建等多家单位，指导行政机关与两个小区业主积极沟通，确定修路方案，最终促成政府投入约400万元重新修建道路。

“没有你们的尽心尽力，我们的揪心事不知什么时候才能得到解决。”原告刘某江对法官连连道谢。

中央全面依法治国委员会印发《关于进一步加强市县法治建设的意见》后，南平中院迅速行动，与南平市司法局联合组成课题组，就加强乡镇执法与应诉能力建设进行研究，根据乡镇工作和人员配备特点，编制基层执法和应诉规范化指引，绘制违建处理、土地征收等乡镇主要执法事项的思维导图。

“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。”陈茂和表示，“构建行政争议分层化解体系，是人民法院提质助力法治政府建设的分内之责，更是人民法院主动融入社会治理的应有之义。”

文/张钰梅 许锦艺

编辑/朱葳