为了支持企业减负和保障民生，缓解财政收支矛盾，根据2022年预算报告，今年财政部动用了特定国有金融机构和专营机构上缴利润16500亿元。

财政部有关负责人透露，安排特定国有金融机构和专营机构上缴利润，是我国的惯例做法，也是统筹财政资源、跨年度调节资金的重要手段，其中包括人民银行、中国烟草总公司、中投公司等。人民银行透露，今年依法向中央财政上缴结存利润超过1万亿元。

那财政究竟可以统筹哪些资金？财政统筹能力有多强？

详解财政可统筹使用的资金

如果仅从今年预算报告看，简单将2022年全国一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算（下称“四本账”）支出相加，财政支出总规模约50万亿元，当然剔除四本账支出中重复部分，规模会略小，但财政可统筹使用资金的规模之大也由此可见，并且还远非如此。

中央财经大学政府预算研究中心主任王雍君教授告诉第一财经，所有的“政府收入”和“政府融资”都属于可以动用的财政资源，即通常需要纳入预算的公共资源。中国的财政资金来源相当多样化，包括一般公共预算等“四本账”、预算稳定调节基金、人民银行和某些国企利润等。从类别上看，不仅包括税收收入和非税收入，还包括债务和资产处置。

“非税收入内容很杂，可以说不能纳入税收、债务、国有资产转让的权益性收益收入三类的，都可以归为非税收入，放在政府性基金预算中，比如这次的央行上缴利润就属于非税收入，纳入政府性基金预算中。”上海财经大学教授邓淑莲告诉第一财经。

前述特定国有金融机构和专营机构上缴利润16500亿元，也列入了中央政府性基金收入。

除了常规财政收入外，政府可统筹使用的资源也很大。以一般公共预算账本为例，除了一般公共预算收入（以税收为主）外，2019年、2020年和今年调入资金及结转结余资金均超过2万亿元，比如今年约2.3万亿元。

中央财经大学预算管理研究所所长李燕教授告诉第一财经，近年来，伴随经济下滑、疫情影响、减税降费等因素的叠加，财政收入持续下滑，收支矛盾不断加大，所以如何统筹使用财政资源是一个高频词，包括四本预算的统筹协调、跨年度预算的统筹协调、各类收入及其统筹使用、财政存量资金的统筹使用等。近些年财政统筹资金使用的力度在加大，统筹的方法也在增多，其中就包括不常见的央行大规模上缴利润。在近些年一般公共预算账本中，经常可以看到动用万亿级结转结余资金。

李燕解释，结余资金是指年度预算执行终了时，预算收入实际完成数扣除预算支出实际完成数和结转资金后剩余的资金，还有按规定一般公共预算、政府性基金预算连续两年未用完的结转资金也作为结余资金管理。结余资金可以通过补充预算稳定调节基金而后用于新的预算安排。

一般公共预算账本收入中，从预算稳定调节基金，以及政府性基金和国有资本经营预算“两本账”中调入资金，也较为常见。比如今年中央财政的一般公共预算收入中，从中央预算稳定调节基金调入2765亿元，从中央政府性基金预算和国有资本经营预算“两本账”分别调入资金9000亿元和900亿元。今年中央政府性基金预算调入资金规模大，跟前述动用特定国有金融机构和专营机构上缴利润有关。

李燕表示，预算稳定调节基金起着“蓄水池”的调节作用，收入主要来自于超收收入和结余资金。为了加大一般公共预算统筹力度，政府性基金预算和国有资本经营预算都会有资金调入，且有相应的比例或法规要求。比如中央要求国有资本经营收益调入一般公共预算的比例到2020年要达到30%。这可避免国有资本经营收益在国有企业的体内循环，而更多地用于满足一般公共需要，让老百姓享受到国有经济发展的成果。

邓淑莲表示，国有资本经营预算由国资委负责编制和执行，而国资委管理的国企只是我国全部国企的一部分。还有一部分国企是在国资委管辖范围之外，比如特定金融机构归财政部管。

动用央行等特定机构利润

如果穿透调入或动用结转结余资金等形式，来查看实质资金来源的话，今年中央财政通过动用特定国有金融机构和专营机构依法上缴近年结存的利润，无疑是今年财政统筹工作一大亮点。其中，央行依法上缴超1万亿元利润更是受到外界关注。

央行公开解释，结存利润主要来自过去几年的外汇储备经营收益，不会增加税收或经济主体负担，也不是财政赤字。人民银行依法向中央财政上缴结存利润，不会造成财政向央行透支。结存利润按月均衡上缴，人民银行资产负债表规模保持稳定，体现了货币政策与财政政策的协调联动，共同发力稳定宏观经济大盘。

李燕表示，实践中我国的财政和金融之间有着紧密的联系，改革开放初期曾有过财政出现亏空而向中央银行借款进行弥补的情况，实际上就是透支，在财政资金不足的情况下，这种做法容易引起金融的不稳定，以及诱发通货膨胀。所以后来的《中国人民银行法》规定，中国人民银行不得对政府财政透支，也不得直接认购、包销国债和其他政府债券。在财政和央行之间的关系上则规定中国人民银行每一会计年度的收入减除该年度支出，并按照国务院财政部门核定的比例提取总准备金后的净利润，全部上缴中央财政，亏损由中央财政拨款弥补。

“央行向财政上缴利润是符合法律及制度规定的，也是世界主要经济体的通行做法，不会造成财政向央行透支。并且上缴利润主要来自过去几年的外汇储备经营收益，是有保障的，并且这部分结存利润是按月均衡上缴的，在实践中财政支出也是逐月支出而不是一下子就花出去的，所以，根据我国的由中央银行经理财政国库的规定以及国库单一账户的设置，这笔资金仍可存在于银行体系中，也不会影响银行的流动性以及金融的稳定。”李燕说。

王雍君认为，历年预算文件一直没有公布央行上缴利润的详细信息。央行上缴利润本质上“不是弥补财政赤字”的融资，而是“政府财政收入”本身的组成部分，因为央行在现行体制下属于政府部门。这笔上缴利润对央行的财务状况和运作会有影响，但不会影响“政府整体”的财务状况和运作。

邓淑莲表示，不同于2020年发行1万亿元抗疫特别国债筹资方式，这笔资金需要偿本付息。而央行等特定金融机构、专营机构、国企等上缴利润，是政府以所有者的身份取得的收入，不增加社会负担。

中国政法大学施正文教授告诉第一财经，这次动用央行等上万亿元利润，其实就是动了部分政府“家底”。政府土地资产、国有资产等较多，也说明政府可动用资源多，包括财政政策仍保有空间，抗风险能力强，这也体现了社会制度的优越性。

多位专家建议，应该进一步加大预算公开透明度，让老百姓更清晰地读懂相关统筹资金来龙去脉，便于接受社会监督。

近些年各地都在推动建立权责发生制的政府综合财务报告制度，以全面准确反映政府财务状况和运行情况，向社会公开完整的政府“家底”，提升财政财务管理水平、提高财政透明度等。