“谁说失去的永远失去？谁说不再有真诚的爱？人生本来就是这样，有欢乐也有悲哀……”这是上世纪80年代轰动一时的电视剧《寻找回来的世界》主题曲歌词，许多人至今对这部剧仍印象深刻。
近年来，一些低龄未成年人暴力犯罪以及校园欺凌等事件屡屡见诸报端。今年6月1日最高人民检察院发布的《未成年人检察工作白皮书（2014—2019）》披露，未成年人犯罪数量在连续多年下降趋于平稳后有所回升，侵害未成年人犯罪数量呈上升态势。
不久前，预防未成年人犯罪法修订草案再次提请全国人大常委会审议，这是继2019年10月首次提请审议后该草案第二次亮相。此次修订核心，就是在对未成年人罪错行为进行科学分类的基础上分别设计有针对性的教育、矫治和惩戒措施，形成完整的分级处置机制。
值得关注的是，二审稿首次明确了专门教育的法律地位，规定国家加强专门学校建设，对有严重不良行为的未成年人进行专门教育。专门教育是国家教育体系的组成部分，是对有严重不良行为的未成年人进行教育和矫治的重要保护处分措施。省级人民政府应当将专门学校建设纳入经济社会发展总体规划。县级以上地方人民政府成立专门教育指导委员会，根据需要合理设置专门学校。
这些新增规定引发社会极大关注。不少业内人士认为，这是批评教育法治化和教育矫治科学化的表现，有利于解决教育矫治不彻底、不持续的问题。同时，也有观点进一步提出，专门教育必须要有一整套科学合理的制度设计，就草案目前的内容看，欠缺具体明确的规定，仍需要完善，以推动专门教育切实发挥作用。
专门教育呈现不断萎缩状态
专门教育是预防未成年人犯罪的一块重要的阵地，是实施有效教育、矫治的重要手段。预防未成年人犯罪，专门教育和专门学校发展是其中重要一环。
全国人大代表、广州中院少年家事审判庭庭长陈海仪被称为“法官妈妈”。从事了20多年少年审判工作的陈海仪，接触过几千名“问题孩子”。在她看来，专门教育的缺位，是直接导致很多低龄未成年人恶性犯罪事件不断出现的重要原因。
“目前我国的专门教育还存在很多不尽合理的地方。”陈海仪说。其表现为：首先，专门学校覆盖率不高。据统计，目前全国共有100所专门学校，主要集中在贵州、上海、四川、辽宁等省市，分布不均，甚至还有一些地区尚未建立专门学校。专门教育不管是在办学模式上，还是教育方式上，都没有跟上时代的发展，无法满足现实需要，因此呈现出不断萎缩的状态。其次，专门学校的师资力量十分有限。现阶段专门学校主要面向义务教育阶段学生，并不具备另行分班单独矫治实施严重暴力犯罪的低龄未成年人的现实条件。
此外，专门学校的强制矫治能力也十分有限。“涉罪低龄未成年人与在专门学校学习的孩子相比，在矫正难度、恶习程度、情绪反复、家庭状况上均更为严重，专门学校并不具备强制矫治的能力和条件。尤其是专门学校难以协调启动对涉罪低龄未成年人的父母及其他监护人的追责、督导和亲职教育矫治，对相关政府部门包括教育部门、人社部门、社区的协调参与帮扶，社会组织的委托，更是没有职权也缺乏进行行政协调的条件。”陈海仪说。
何以矫治低龄未成年人犯罪
据了解，目前，对于不满16周岁不予刑事处罚（八类严重犯罪不满14周岁不予刑事处罚）的未成年人，主要矫治方式除了刑法明确规定的责令家长或监护人管教和政府收容教养外，并没有法定的其他矫治方式。而一些年龄很小的未成年人出现不良行为甚至违法犯罪后，如果没有得到适当矫正干预，甚至会在违法犯罪道路上越走越远，犯罪性质、危害后果越来越严重。
对这部分孩子该如何有效矫治，能否将其转化为无害社会人，不但是预防和控制未成年人犯罪的重点难点，也是正在修订的预防未成年人犯罪法最受关注的问题。
“现在的核心问题就是法律对这部分孩子并没有足够的强有力措施，不能够充分反映法律权威性。”中国政法大学未成年人事务治理与法律研究基地执行副主任苑宁宁指出，从世界各国经验包括我国近些年的司法实践探索来看，对待未成年人犯罪或者预防未成年人违法的一个普遍规律，就是对未成年人偏常行为要建构一套科学合理的分级干预分级处理的体系，并采取不同层级的措施。
苑宁宁认为，对已经出现严重心理行为偏差的孩子，必须采取限制人身自由的高强度矫治方式。而专门教育并不能有效应对低龄有严重暴力行为的未成年人。“普通的专门学校，不管是管理措施，还是矫治力量等都无法胜任。即使进行所谓的分校区、分班，也都无法实现这种限制人身自由的矫治。”
此外，他强调，针对低龄有严重暴力行为未成年人的心理矫治必须要在科学评估的基础上有一定期限。建议采取“基准期限+弹性期限”的方式，即在决定收容教养或采取类似措施的时候，在心理行为评估基础上确定一个期限，在基本期限之内可以根据矫治的情况适当延长或者缩短，最终实现预防再次犯罪的目的。
专门教育尚需科学合理设计
值得关注的是，草案二审稿不再使用“收容教养”这一概念，而是将有关措施纳入专门教育。草案二审稿第四十五条规定：未成年人有刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，经专门教育指导委员会评估，公安机关可以决定将其送入专门学校接受专门教育。省级人民政府应当结合本地的实际情况，至少确定一所专门学校按照分校区、分班级等方式设置专门场所，对前款规定的未成年人进行矫治教育。前款规定的专门场所实行严格管理，司法行政、公安等部门应当予以协助。
对草案的这一规定，引发了一些不同看法。
在苑宁宁看来，目前草案存在的一大问题就是规定的不够清晰。“比如，究竟什么叫‘严格管理’？需要严格到什么程度？要不要限制人身自由？周六日等节假日能不能回家？再比如，规定司法行政、公安等部门应当予以协助，但怎么协助？可以说，草案目前的规定都是比较模糊的，而这种不明确会在实践当中导致制度要么被滥用，要么被虚置。”苑宁宁说。
“这种特定专门教育的前提是该未成年人实施了刑法规定的犯罪行为，但是否实施了犯罪行为？是否犯罪情节轻微不需要这种特定的专门教育？是否有法定的从轻、减轻情节？需要给予多长时间的这种特定专门教育？如果只是简单地规定由公安机关决定，既没有权力的制衡也没有程序的保障，就难以避免权力的滥用，难以保障这些低龄未成年人的合法权利。”北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华认为，专门学校面对的主要是有严重不良行为的未成年人，比如结伙斗殴、辱骂他人等，但收容教养面对的是实施了犯罪行为但不满刑事责任年龄不予处罚的未成年人，比如杀人、强奸、盗抢等。两类人在主观恶性、行为危害程度、教育矫治措施等方面都存在本质的区别。如果都用一个专门教育制度的“大锅烩”做法，不仅不是精细化的分级分类预防，抹杀了近些年来专门学校淡化其“坏孩子”标签的努力，还容易造成两类人群互相感染，给学校的管理等带来难度和风险，父母就更不愿意把有严重不良行为的未成年人送到专门学校。
鉴于此，佟丽华建议针对有严重不良行为的未成年人以及低龄涉罪未成年人设计两种不同的制度：专门教育和强制教育。专门教育由教育行政部门负责承办，主要是教育矫治有严重不良行为的未成年人，由教育行政部门决定，司法机关配合；强制教育由司法行政部门负责承办，公安机关对涉嫌实施了犯罪行为但不够刑事责任年龄的未成年人提出意见，由检察机关审查后决定是否移交人民法院、是否送强制教育以及多长期限由人民法院决定。
专门教育措施应更加明确具体
值得注意的是，在对草案二审稿进行分组审议中，一些常委会委员也强调要对专门教育作出符合实际、实践需要的系统的具体规定。
“实际上专门教育是建立了一个新的制度，把原来的惩戒、矫治、教养内容都纳入进来。既然是作为一个新的制度提出，就要有一整套的制度设计。”李培林委员认为，草案目前将专门教育界定为教育体系的组成部分是不够的，教育部门根本执行不了矫治和预防犯罪的功能，建议修改为“专门教育是国家教育体系和社会治理体系的组成部分”，以便于司法、公安等部门介入。
郭振华委员希望对专门教育制度继续进行研究，规定得更加明确具体，既包括专门教育指导委员会的组成、评估程序，以及相关的救济制度，还包括专门教育学校的矫治教育措施。“如果在法律中不能明确规定，也应该授权或者要求行政机关制定这方面的行政法规。”郭振华说。
编辑/白龙
