粮食安全大于天。为加强耕地保护，解决我国耕地资源十分紧缺的现状，国家先后出台土地管理法、基本农田保护条例等多部法律法规。但一些地方有令不行、有禁不止，耕地“非农化”现象在不少地区仍然突出，严重威胁国家粮食安全。

对此，国务院办公厅日前印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（以下简称《通知》），明确了严禁违规占用耕地绿化造林、严禁超标准建设绿色通道、严禁违规占用耕地挖湖造景、严禁占用永久基本农田扩大自然保护地、严禁违规占用耕地从事非农建设、严禁违法违规批地用地六种耕地“非农化”行为，要求采取有力措施，强化监督管理，坚决制止耕地“非农化”行为。

中央农村工作领导小组办公室秘书局局长吴宏耀指出，《通知》采取简单明了的方式，列举了当前最突出的6种耕地“非农化”行为，发出“零容忍”新增耕地“非农化”问题的强烈信号。

吴宏耀强调，各地要按照《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，开展全面检查，摸清底数，分清类型，加强对违法违规行为的查处，对发现的问题立即整改，对有令不行、有禁不止的严肃追究责任。地方各级人民政府要切实承担起耕地保护责任，对《通知》规定禁止的行为立即纠正，坚决遏制新增问题发生。

耕地“非农化”问题要标本兼治

耕地是粮食生产的重要基础，解决好14亿人口的吃饭问题，必须守住耕地这个根基。对耕地“非农化”问题，要长短结合、标本兼治。

“耕地保护，要保耕地数量，更要保耕地质量。一直以来我国实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。”吴宏耀坦言，现在有些地方搞“非农化”，核心就是占了耕地，最关键的就是破坏了耕地的耕作层，影响了耕地的质量。

据有关专家研究分析，利用耕地从事不同农业生产经营活动对土壤耕作层的影响有三种情况。不破坏耕作层的，即种植一年生的作物，包括粮、棉、菜等，这样是对耕作层的合理利用，而且作物合理轮作，尤其是种植豆科作物，加上秸秆还田，有利于培肥地力，提高耕地的质量。

第二种情况是对耕作层破坏较轻的。吴宏耀介绍说，主要包括种植水果、茶叶以及部分中草药等品种。种植这些植物，虽然对耕作层有一定的影响，但可以在短期内恢复用于粮食生产。

“还有一种情况对耕作层破坏严重。”吴宏耀说，种植苗木、草皮等用于绿化装饰的植物，需要移栽取土，对耕作层破坏很大。特别是根系发达的杨树、桉树等树种，既耗费大量养分，又破坏土壤结构，很难再用于粮食生产。“《通知》要求，这类行为要严格禁止。”

“耕地保护要做到数量不减少，而且做到质量不降低。”吴宏耀强调，要改进栽培方式，改良酸化、盐渍化等障碍土壤，同时，提高土壤有机质含量，提高贫瘠土壤肥力，提升耕地基础地力。

此外，做好控污修复。控制化肥农药，阻控重金属和有机物污染，减少农膜残留。

鼓励闲置耕地进行土地流转

由于部分农民进城，耕地撂荒现象开始出现。“包括耕地的荒废闲置以及种树问题，在个别地区确实是存在的。”吴宏耀坦言，从掌握的情况看，耕地撂荒的面积比例不大，撂荒的原因是多方面的：有的是丘陵山地的低洼地块，坡度较大、灌溉不便、农机也无法作业；也有些地方确实因为劳动力出去而撂荒了。

吴宏耀进一步分析指出，有的是种粮效益比较低，可能种粮不太划算；有些地方出现季节性的撂荒，比如以前种双季稻的，由于种粮效益不是特别高，可能只种一季，或者秋冬季可以种油菜或种其他作物，可能不划算，就出现大量季节性的撂荒；有的是耕地地块零星破碎，地块很小，很难流转土地的使用权，也没有人愿意流转，规模太小。“但从本质上看，是农业生产的效益比较低。”

在吴宏耀看来，需要采取综合措施，在加强引导的同时，加强对撂荒的管理，同时用经济和政策手段来提高种粮的收益。

在减少耕地荒废闲置、提高耕地的利用率上，吴宏耀建议，综合运用卫星遥感等现代信息技术，对耕地利用情况进行动态监测，及时掌握耕地荒废、闲置以及在永久基本农田上种树等情况，采取有针对性的措施。

与此同时，对于因条件差导致荒废闲置的耕地，针对性地加强农田基础设施建设，尽快改善生产条件，努力建成高标准农田。加快基础设施建设，改善农业的基础条件。

“鼓励闲置耕地进行土地流转。”吴宏耀说，要鼓励和引导进城务工不再种田的农民，将闲置的耕地流转给本村或者附近的农民种植，既避免土地的闲置，也能给进城农民和土地承包者一定的收益。

此外，大力发展土地托管等社会化服务。发展全程托管、联耕联种、代耕代种等生产性服务模式，并由产中环节向产前、产后环节延伸，逐步实现全产业链覆盖，促进土地流转，解决谁来种地问题。确定自己的地不种了，经营权也不流转了，可以通过代耕代种，由专业化的社会服务组织来帮忙种地，从而避免耕地的撂荒。

个别地方违规占用耕地绿化造林

植树造林是增加森林资源的重要途径，也是实现美丽中国的重要举措，对生态文明建设具有不可替代的特殊作用。

不过，个别地方确实存在违规占用耕地绿化造林情况。对此，《通知》明确提出：严禁违规占用耕地绿化造林。违规占用耕地及永久基本农田造林的，不予核实造林面积，不享受财政资金补助政策。退耕还林还草要严格控制在国家批准的规模和范围内，涉及地块全部实现上图入库管理。正在违规占用耕地绿化造林的要立即停止。

国家林业和草原局生态保护修复司司长张炜指出，国家林草局扎实推进大规模国土绿化行动，地方各级林草部门积极开展生态保护修复，不断加快绿化建设的步伐，全国森林覆盖率已达到22.96％。“这些造林所用的土地主要集中在荒山、荒滩、荒沟、荒地、沙地等宜林地及退耕还林地。不过，一些地方确实存在违规占用耕地绿化造林情况。”

张炜强调，下一步，国家林草局将切实履行林草部门耕地保护责任，在继续严格执行现有制度规定的基础上，进一步强化耕地保护。

一方面，开展摸底调查，了解掌握各地耕地绿化造林等“非农化”情况，指导各地抓好贯彻落实，妥善处理好生态保护修复和严格保护耕地的关系。在组织编制林草“十四五”规划时，因地制宜、实事求是、科学合理地设定绿化目标，从规划上避免出现违规占用耕地绿化造林情况。进一步完善退耕还林还草顶层设计，严格按照《新一轮退耕还林还草总体方案》和国务院批准的扩大退耕还林还草的地类、规模实施，所涉及的退耕地块全部上图入库管理，并依法办理土地变更登记确权。

另一方面，加强湿地公园建设管理。要求各地湿地公园建设必须遵守基本农田保护相关法律法规，符合地方城市总体规划和土地利用规划，充分考虑自然生态状况，根据已有地形、水系和动植物资源，科学开展湿地修复，避免出现违规占用耕地建设人造湿地公园的情况发生。

此外，在开展的自然保护地整合优化前期工作中，对涉及自然保护地内永久基本农田进行评估调整，按所处分区和对生态功能造成的影响等情况，分类妥善处置，在国家级自然保护地设立和调整时，严格审核把关，加强部门协调沟通，避免将永久基本农田新划入自然保护地范围。  

编辑/董振杰