打开一张我国地图，当你把目光投向辽阔的内蒙古自治区，便会发现一连串富有地方民族特色的地名：阿拉善盟、正蓝旗、陈巴尔虎旗、东乌珠穆沁旗等等。其中，盟是地市级单位、旗是县级单位，旗盟都是内蒙古自治区特有的。

内蒙共有3个盟：阿拉善、锡林郭勒、兴安；49个旗，还有鄂伦春、鄂温克、莫力达瓦3个自治旗。

那么内蒙古为什么会有旗盟这种独特的行政单位呢？我们先从成吉思汗统一草原开始说起。

上图_孛儿只斤·铁木真（1162年5月31日—1227年8月25日），即成吉思汗

一、蒙元时期的草原

在宋金时期，草原上分布着各个部落：乞颜部、塔塔儿部、克烈部、乃蛮部等等。这些部族各自为政，互相攻伐。直到1206年，成吉思汗统一草原，才结束了这一局面。成吉思汗将原先的部族拆散，以逢十进一的原则，将部民编为百户、千户，封给家人和功臣管辖。这是蒙古有行政编制的开始。

到了元代一统江山的时候，草原老家成了岭北行省，岭北省和内地其他省的行政体系就不相同，岭北省下边不设置路府州县，而是由一个个王公贵族的封地“爱马克”构成，爱马克下面再设置十户、百户、千户。实质上和成吉思汗时期没有太大的不同。

在这个体系中，头领世袭罔替，上下级之间有非常严格的隶属关系。蒙古骑手有编制有单位，故而有组织有纪律，战斗力也就体现出来，这也是他们能够打翻全世界的原因之一。

二、混乱的北元时期

后来蒙古人被朱元璋赶回了塞北。元汗庭衰落，内部纷争不断，大家都是黄金家族的后代，又掌握了不少资源，一些人控制了好多个“爱马克”，称之为“鄂托克”。这些贵族们谁也不服谁，互相打来打去。而原来依附于大汗的“森林百姓”瓦剌力量崛起，要和蒙古本部一决高下，就这样草原上陷入了一片混乱。

大约到了明朝弘治正德年间的时候，黄金家族里终于出了一个人物，名叫孛儿只斤-巴图孟克，《明史》上称其为小王子。这个小王子打跑了瓦剌人，再次统一了蒙古各部，被称为“大元中兴”之祖，人称达延汗。达延汗废除了长期被瓦剌人占据的太师一职。设立了“济农”（汉语晋王的音译）职位，由大汗的嫡子或兄弟担任，强化了汗庭的权威。同时重新编排了蒙古各部。

达延汗把蒙古各部主体部分，分成左右翼共六万户，万户总理旗下的“鄂托克”。左翼三万户：察哈尔部、兀哈良部、喀尔喀部；右翼三万户：鄂尔多斯部、土默特部、永谢布部。察哈尔万户为大汗直辖，鄂尔多斯万户为济农直辖，其他各部的头领也都由达延汗的儿子担任。这六万户的划分影响深远，直到现在蒙古国，还自称是喀尔喀蒙古，这喀尔喀就是当年达延汗划分的左翼万户之一。

但是，达延汗死后，蒙古各部重新又重新陷入了分裂混战，其原因在于达延汗采取的集权措施不够彻底。各部就像当年周天子册封的诸侯国一样，首领世袭罔替，而大汗也只管一部，力量和诸侯也差不多，时间久了，便“后属疏远，相攻如仇雔,诸侯更相诛伐，天子弗能禁止”了。

其次，达延汗没有把瓦剌部统一在他的体系内，蒙古一些较小的部族也没有被他收入囊中。比如后来为大清一统江山立下汗马功劳的科尔沁部。

故而，必须要有一种更强大的政治势力，有更广阔的控制范围，能建立一套更有约束力的体制，才能够确保蒙古高原的稳定。

三、清代：旗盟制的建立与推行

清太祖努尔哈赤建立了一套八旗制度。以数百人为一牛录，五牛录为一甲喇，五甲喇为一固山。固山就是旗的意思，总有正黄、正白、正蓝、正红、镶黄、镶蓝、镶红、镶白八个旗。旗下丁壮，平时为民，战时为兵，为满洲贵族牢牢控制。

在满清势力发展壮大的过程中，不少蒙古部族或被满清征服，或主动投奔满清。开始，清政府把他们编入满洲八旗，后来归顺清廷的蒙古人越来越多了，原有的八旗装不下了。特别是在1634年，皇太极击败察哈尔大汗林丹汗之后，所获壮丁无数。于是便专门搞了一个蒙古八旗，这就是“旗”在蒙古民族内推行的开始。

蒙古八旗是从属于满洲八旗系统的军政一体组织，同后来的地方行政区“旗”还是不同。1636年5月，皇太极在盛京会盟蒙古十六部落四十九王公，将蒙古划分为四十九旗，原来的王公为札萨克（旗长），这里搞的才是真正的“行政旗”。这些“行政旗”由原先的鄂多克仿造八旗制度改造而成，若干个旗定期进行盟会，故称为“旗盟制度”。到了1640年，皇太极宣布废除原先的“万户”、“鄂多克”等单位，全部按旗划分管理，旗盟制在清控漠南地区全面实行。

旗盟制度随着清朝势力在蒙古地区的扩张而不断地被推广。康熙三十年（1691年），漠北蒙古归附清朝，外蒙开始实行旗盟制。雍正二年（1724年），青海等地的厄鲁特蒙古开始实行旗盟制。到了乾隆攻灭准格尔后，基本上大清帝国所辖的蒙古地方，都实行了旗盟制度。

上图_乾隆皇帝（1736-1796在位）

四、旗盟的组织形式

清朝将蒙古部族大致分成三类管理：八旗蒙古、外藩蒙古和内属蒙古。八旗蒙古制同满洲，驻防全国，自成系统。草原上的蒙古部大都属于后两者。而其中又以外藩蒙古为多数。

外藩蒙古的旗盟。

外藩蒙古所谓的外藩，就是由部落首领自治。蒙古领主世袭担任旗长称为扎萨克王爷。旗内领土皆是他的封地，旗内人丁都是他的属民。扎萨克的办公机构叫和硕衙门，设有2名协理、1名主管、1名梅林（即总兵）。合称掌印五大臣。旗下一级设有苏木，苏木的主官叫作苏木章京。苏木再下一级称为昆都。

相邻的几个旗每三年盟会一次，有中央指定的旗长任正副盟长。盟长和中央特派员一起召集盟会，向各个旗布置中央任务，传达朝廷指示，并清点统计各旗人口经济数据，汇总办结司法案件，汇报给中央。清朝时期的盟本身没有行政机构，还不算一级行政单位，只是起到对与盟诸旗的监督和协调联络作用的一个委员会。

内属蒙古的旗。

内属蒙古由是中央直接委派官员管理的。任命总管、副都统、散秩大臣为旗长。旗下有佐领、参将等官员。内属蒙古旗几乎不会盟，直接由将军，都统等封疆大吏管辖。可以说外藩蒙古是充分自治，内属蒙古是中央直管。

内属蒙古很多是由原先的外藩蒙古因为叛乱被镇压，“改土归流”而来。最大的内属蒙古部众，就是察哈尔部。清康熙十四年，察哈尔亲王布尔尼觉得自己是成吉思汗的嫡系正统后裔，怎能屈居人下？于是趁着三藩之乱的时候，起兵反清。结果不到两个月，就被清廷镇压了。康熙把察哈尔部设成八个内属旗，使用正镶红黄白蓝旗的名号，人称察哈尔八旗。

五、旗盟的背后的恩威并施

旗盟制度是清朝在蒙古地区实行的一项基本政治制度，从中可以看出清朝对蒙古的策略，就是拉拢加上防范限制、恩威并施。

先看看恩的一面，高官厚禄拉拢上层。清廷给札萨克王爷极高的待遇。给他们赐予超品的爵位，从镇国公到亲王不等，并且和他们联姻结为亲家。蒙古旗盟里的其他官员也品秩极高。旗的体量相当于内地的县。但是旗协理却是一品官，协理、梅林有二三品，比内地的七品芝麻官不知高到哪里去了。

再说威的一面。清廷在中央和地方设置了文武两套班子，来管制约束蒙古。

上图_晚清末年蒙古公主、王妃

在中央有理藩院，专管蒙古事务。蒙古王公的封爵会盟朝贡赏赐，都由理藩院管理，旗内重要事务，都必须承报理藩院批准，旗里的牧地、人丁、牛马、田产都要汇报给理藩院。理藩院还负责制定法律法规《理藩院则例》、《蒙古律》等约束蒙古王公。

在地方派大员设重兵。蒙疆广袤的土地上，则设置了呼伦贝尔副都统、热河都统、乌利雅苏台将军、库伦办事大臣、绥远城将军、科布多参赞大臣手握重兵的封疆大吏，节制、监督蒙古部族，如有谋反不轨行为，则立即讨伐诛灭。

在恩威并施下，旗盟制把蒙古部族牢牢地束缚住了。旗和旗之间划定了严格的疆界。不同旗的牧民不能越界放牧。旗地和汉地也界限清晰，蒙汉人民也不能自由往来。这样可以防止蒙古各部和蒙汉民族之间联合做大，对朝廷造成威胁。

六、尾声

旗盟制度施行几乎贯穿了整个清朝，直到清末，列强侵略，清室衰微，他才逐渐走向崩溃瓦解。旗盟制有其积极的一面：他保证了草原边疆的和平稳定，使得蒙古各部之间的纷争战乱大为减小。但它终究是清廷维护统治的封建产物，有时代局限性。

由于旗盟制度的长期实行，旗和盟也成为了约定俗成的地区称谓。1947年，内蒙古自治区成立后，旗盟旧制彻底被历史淘汰。但是依据习惯，还是留下了旗和盟作为一些行政区划的名称。

编辑/王静