洪水退去一周后，吉林省舒兰市开原镇五滴村村民胡进喜还在树林里找牛。他有17头牛，每头牛交了100元的保费，最高保额1.5万元。如果牛因洪水死亡，他可以获得赔付。但过去的赔付惯例是，如果没有尸体，就无法核定损失。

过去一段时间，包括吉林省在内的很多地方，养殖户和农户都因洪水遭受损失。日益频发的气候灾害正威胁着全球农业发展。2022年，我国极端高温事件为1961年以来历史最多。今年8月，雷电、暴雨、雷雨大风、地质灾害预警信息数量达2017年以来最高值。

在灾后重建过程中，保险发挥着重要作用。以2021年为例，我国自然灾害造成直接经济损失3340.2亿元，保险业因灾赔付186亿元。当年的河南暴雨灾害造成直接经济损失909.81亿元，保险业支付赔款97亿元，约能覆盖经济损失的10%。

其中，农业保险对恢复农户生产的作用愈发显著。《科技助力农险高质量发展白皮书（2022）》显示，根据2007-2020年的财政资金杠杆率测算，每增加1元保费，能分别为种植业、养殖业提供21.8元、25.9元的风险保障。

胡进喜的运气不错，最终他的牛都还活着。由于今年情况特殊，同村没有找到牛的农户，最终也根据估算的肉牛重量获得了赔款。但记者采访中发现，各地仍存在赔付标准不清晰、赔付金额偏低的理赔争议，而农业保险高风险、高成本、高赔付率的特点，也让保险公司面临着日益严峻的“超赔”风险。

首都经济贸易大学保险系教授庹国柱认为，协调好政府、保险公司、农户三者的关系，是未来我国农业保险纵深发展的关键。

农业保险赔不到位？

说起农业保险的重要性，庹国柱提起一段经历：2000年他在湖南调研，看到一些农民在洪灾过去两年后仍没能恢复耕作，挤在帐篷里，靠政府每个月发的17斤大米生活。

20多年过去，庹国柱欣慰地看到，农业保险正成为帮助灾民重建家园的重要力量。

2013年《农业保险条例》实施，标志着农业保险的保费补贴制度正式确立。在中央、省、市、县各级财政的补贴下，农户只用缴纳20%左右的保费，个体的风险在广大的参保农户中被分担。

农户购买农业保险的积极性也在不断增强。江西省九江市都昌县毗邻鄱阳湖，1/3的田块易涝易旱，该县农业农村局工作人员接受采访时表示，2021年起逐步推广完全成本保险（除基础的物化成本外，将土地和人工成本也纳入保险范围——记者注）后，易涝易旱的田块种植率明显上升。

但一些农户对理赔仍有疑虑。一名都昌县的种粮大户连续4年购买了保险，他告诉中青报·中青网记者，去年8月都昌县遭遇大面积旱灾，按照保单，一亩水稻绝收应该赔付800元，但最终只赔了600元，“定损员告诉我全县大面积遭灾，赔的太多，只能降一降”。他觉得理赔就像“做生意讨价还价”，“你要觉得太低了，不愿意签字，就给你加一点点”。

今年5月，河南部分地区遭遇“烂场雨”，有农户反映，一亩小麦绝收的赔偿标准是300元，但实际的赔付金额只有20元。还有村民反映，自己比同村其他村民受损严重，但赔偿相差不大。

还有农户反映，为了维系农户的投保积极性，有些保险公司没灾时会返还保费。一名黑龙江省五常市丰源村村民告诉记者，交保费就像存钱，“（一亩）交五块钱，秋天再返五块钱，不淹也给赔点”。

庹国柱解释，出现上述现象有保险公司赔付不规范的原因，也代表了农户对农业保险赔付水平更高、覆盖范围更广的期待。

他告诉记者，现在市面上的保险产品均以户为“投保单位”，部分地块的损失需要放在全部投保面积中平均。农户认为部分地块受损严重，但是整体计算可能没有达到“减产20%”的赔付标准。

达到赔付标准后，保险金额要乘以减产比例和不同生长期对应的赔付比例，以江西省某公司的赔偿条例为例，水稻生长苗期赔付40%，分蘖期赔付50%，扬花灌浆期赔付80%，成熟期赔付100%。庹国柱认为，无论哪个阶段受损，作物产量都会受到较大影响，国外并没有类似分期。但保险公司出于风险规避，仍会严格划分生长期，使农户对赔付的获得感不强。

另外，不同保险类型的承保范围也有所不同。河南“烂场雨”后，部分小麦发芽后影响售卖价格，这部分损失并不在现行政策性农业保险的保险责任之中。现行的保险条款只保产量损失（成本）责任，小麦质量下降，属于“产品质量责任”。

今年黑龙江省遭受洪水侵袭后，五常市有村民向记者反映，一亩水稻绝收只赔付500元左右，而相邻的舒兰市一亩赔付高达1400元。这是因为该村购买的是物化成本保险（不完全成本保险，保险金额仅覆盖种子化肥等物化成本——记者注），并非保险金额更高的完全成本保险。

“精准理赔”难在哪里

事实上，保险公司也期待实现精准理赔，但现实中存在不少限制因素。

我国种养殖业散户多、规模小、分布分散，承保理赔中保险公司的技术水平和人力资源有限，基层业务成本高。仅在收集农户自缴保费方面，某省保险监管机关曾公开测算，如果派20人去一个村庄上门收保费，车费、工资等亩均承保成本为5.3元，已经远远超过了农户每亩3.6元的自缴保费。

灾害发生后，保险公司短时间内精准定损的压力也较大。再加上每年村里都会有改种、农民外出务工等情况，而且灾后基础设施尚未完全恢复，灾后统计难度大、耗时长。

中原农险鹤壁市服务组负责人回忆，2021年河南“7·20”特大暴雨灾害后，他们实行24小时值班制度，曾1天查勘13家养殖企业。在一些尚未退水的村庄，他们只能使用无人机辅助定损。目前技术对于定损的辅助作用有限，第三方遥感服务在定损中遥感的清晰度和精确度仍然不足。

另一方面，庹国柱在调研中发现，在村集体投保中会出现“不患寡而患不均”的情况。散户多通过村集体统一投保，难免产生攀比心理。一些承保机构把一个村的受灾农户按受灾程度分为2-3个档，每档的若干户数都按一个损失程度进行赔付。还有地方的村委会把全村保险赔款加上少量救灾费用加在一起，平均分给村民。

“一碗水端平好做事”，江西省九江市都昌县农业农村局工作人员这样解释。按照江西省农险管理文件，农业农村部门负责配合开展承保、查勘、定损等技术支持。在遇到理赔纠纷时，该工作人员介绍，都昌县农业农村局会邀请专业技术人员参与定损，但最终往往会考虑维护村内关系稳定。

庹国柱在过去的调研中曾经发现，个别地方存在专门鼓动农户就农业保险理赔进行上访的“黄牛”，逼迫承保机构答应其不合理的赔付要求。一些承保机构为了在本地持续经营，只能被迫答应。

与此同时，保险公司和地方政府的关系也影响着赔付效果。在部分财政紧张的市县，有时会出现“倒签单”，或者拖欠、截留、挪用保费补贴的现象。

庹国柱了解到，今年出现洪涝灾害后，某地主管部门向保险公司下达文件，无论农户有没有购买农业保险，保险公司赔付时都要按照完全成本保险的保险金额赔付，理赔后再签订保险单，扣除应交的保险费。该地某村村委会主任和一些农户也向记者证实了这一情况。

除此之外，一些保险公司还拿不到足额的保费补贴。以河南省为例，小麦、玉米、水稻、小麦制种、花生、大豆、油菜、棉花的保费承担比例为中央45%、省级25%、县（市）10%、农户20%。在大部分省份，各级保费补贴资金最终由地方财政拨付至同级承保机构。

庹国柱2018年在调研中发现，某省的市级分公司3年未收到的“应收保费”总共有8100多万元。2021年他在某省调研时，发现该省应收保费率（应收保费/实际保费收入）高达142%。为了支付受损索赔农户的赔款，一家公司只能向银行借贷5000万元。

庹国柱认为，这些行为违反了相关法律和监管规定，不仅破坏保险市场良性运作，还可能导致保险公司经营状况堪忧，进而选择压赔、惜赔。

政府能否发挥“催化剂”作用

目前，我国的农业保险市场保费规模正稳步扩大，2020年保费规模达到815亿元，超越美国成为世界第一。但农业保险保障水平仍与发达国家有较大差距，2020年美国农业保险深度（单位面积保额/单位面积产值）达5.89%，是同时期我国农业保险深度的5.6倍。

《农业保险条例》中，农业保险的经营原则被定为“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”。

庹国柱指出，我国的政策性农业保险中，政府虽然不直接参与交易，但在某种意义上是“第一推动力”，扮演“催化剂”的角色，既要给投保方提供价格补贴，并在灾害损失发生后协助进行损失查勘、定损和理赔工作，还要动员和组织农户投保。

想要实现农业保险高质量发展，政府部门需要更精细化的管理。目前北京、天津、浙江、江苏、广东等省市已经建立起本省农业保险信息管理平台，山东、湖北、湖南、内蒙古、广西、江西、吉林等地正在探索建设中。

庹国柱建议，可以把查勘定损时期承保机构深入现场查勘定损的数量、抽样的数量、投入的查勘力量等列入绩效考核，把人为的主观评分变为系统即时评分，将能够反映过程工作的指标即时上传平台。

除了对保险公司业务数据的监测，地方政府行为也应被纳入监管范围。以保费补贴管理为例，2021年新修订的《中央财政农业保险保费补贴管理办法》规定，对拖欠承保机构保费补贴较为严重的地区，财政部将通过适当方式公开通报，下达督办函进行督办。整改不力的，财政部将按规定收回中央财政补贴，取消该地区农业保险保费补贴资格，并依法依规追究相关人员责任。

但实际操作中，保费管理缺乏相对应的监管机构，相关文件中也无明确规定。银保监局、银保监分局负责辖区内保险机构和保险业的直接监管，但保费补贴涉及多级财政部门，银保监局、银保监分局难以监管。记者询问河南省、黑龙江省的某些市级银保监分局，工作人员表示不负责保费补贴的管理，主要工作是灾后督促承保机构快速理赔、应赔尽赔。

一些省份正积极探索解决应收保费问题，今年已经有11个省份和计划单列市实行“直拨”模式，由省级财政部门负责结算中央和省级的保费补贴资金，这样能有效避免保费补贴被地方政府拖欠、挪用。庹国柱估计，这种模式下应收保费率将降低至10%以下。

他建议，类似的“直拨”模式可以通过修订《农业保险条例》确定下来。同时在修订时加入涉及财政补贴资金的处罚处分条例，规范地方政府和市场主体的行为。

回顾10多年的发展历程，我国农业保险市场仍较依赖政府补贴。原银保监会数据显示，2020年和2021年农业保险承保利润分别仅为1.01亿元和2.77亿元，承保利润率只有0.17%和0.4%。

进一步提高保险公司的承保积极性，也是政府未来的努力方向。中国社会科学院农村发展研究所助理研究员董翀在调研中了解到，近年在一些地区，部分保险公司农险业务的简单赔付率连续几年都超过100%，高风险严重影响他们开展政策性农业保险业务的积极性。

面对愈发频繁的“超赔”风险，董翀发现，大型保险公司的机构网点布局相对成熟、综合成本较低，能通过区域间协调进行风险分散，而小公司承保区域往往较小或相对集中，且经营成本较高，有可能不得不选择暂时退出农业保险市场。

我国物产丰富、种养殖种类多，许多特色蔬菜、水果和水产没有纳入政策性农业保险。董翀认为，部分规模经营的种养殖户其实对保障水平更高的商业保险也有需求。但目前市面上的保险产品较为单一，不能有效满足各类经营主体的多样化保险需求。

一位在海南种植热带水果的大户告诉董翀，根据他的经验，购买保险大约每3年出险一次，如果采取有效的防灾减损措施，受灾损失在可承受范围内，而3年的商业性保险保费支出和购置防灾减损设施的支出大致相当，且保险理赔麻烦，赔付金额有限，于是他选择把钱花在购置防灾减损设施上。

“除了农户的风险意识有待提升，这也体现出农险产品设计尚不能很好契合农户需求。”合理的产品设计需要基于多年的数据积累，而目前农业产业领域数据积累和应用水平都有待提升。对于保险公司来说，创新险种成本较高，审核批复流程复杂，导致保险公司创新商业性农险的积极性不足。

董翀建议，政府可通过开放市场准入、打破市场分割、加快推动农险行业数字化改革、税收优惠等支持农业保险的市场化运作，优化政策鼓励农险科技创新投入，建立有关农业灾情、土地确权等数据的共享机制，并加快农业巨灾保险制度建设。

一些国际经验或许可以参考。在以小农户为主、农户支付能力有限的非洲，为开发价格便宜、投保简便的农业保险产品，各国政府与农险科创公司及国际机构合作，有些创新产品将保险费用的支付推迟到收获后，降低农户购买保险的门槛。还有基于图像的新型产品，通过农户定期自行上传农作物生长情况图片，提高远程理赔精确度。

（文中胡进喜为化名）

文/焦晶娴 陈卓

编辑/倪家宁