随着国务院稳经济一揽子政策措施落地见效，高效统筹疫情防控和经济社会发展成效持续显现，我国经济在下半年有望持续回升向好，但经济恢复过程充满不确定性，需要稳经济政策应出尽出、加大力度。21日召开的国务院常务会议也部署了持续扩大有效需求的政策举措，增强经济恢复发展拉动力。

作为今年宏观经济调控的主要角色，积极的财政政策在下半年依然被市场寄予厚望，对增量财政政策工具的猜测层出不穷。

接受证券时报记者采访的专家认为，不论是针对一般公共预算收支的“补缺”还是针对政府性基金预算收支的“加码”，充足的增量财政政策工具箱都能从容应对，还有“准财政”金融工具能与财政协调配合。因此，虽然财政收支平衡压力较大，但积极的财政政策仍有能力相机调控，积极谋划出台对应政策工具，稳住经济大盘。

谋划增量政策工具

在经济企稳回升的下半年，较大的财政收支缺口已成为财政部门不容忽视的挑战。财政部部长刘昆近日指出，从全年看，财政收支平衡压力较大，完成预算需要付出艰苦努力。

数据显示，上半年一般公共预算收入按自然口径计算同比下降10.2%，一般公共预算支出则同比增长5.9%；上半年全国政府性基金预算收入同比下降28.4%，全国政府性基金预算支出则同比增长31.5%。国金证券首席经济学家赵伟分析，在财政收支增速背离下，平衡压力进一步扩大，国金证券研究所测算显示，上半年广义财政收支差额达5.1万亿元，明显高于2020年同期的3.4万亿元。

“下半年财政紧平衡状态能否缓解，并不乐观。”对外经济贸易大学财政税务学系教授李明对证券时报记者表示，在高效统筹疫情防控和经济社会发展的背景下，下半年经济预计持续恢复，财政收入情况应会进一步好转，但考虑到持续存在的保市场主体保民生压力，以及累积的财政“三保”压力欠账，相关支出恐有增无减。

“总体来看，财政政策下半年将加强相机调控力度。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉记者，财政政策仍将加力稳住经济大盘，但也要看到接下来财政政策将更强调“适时”，增量财政政策将在“补缺”和“加码”之间统筹协调，相机发力。

财政收入将逐步回升

展望后期经济走势，财政部国库支付中心副主任薛虓乾表示，在国内疫情缓解、一系列稳增长政策持续见效发力下，我国经济正走在持续回升向好的道路上，“在此基础上，预计财政收入将逐步回升”。

在施正文看来，随着疫情冲击减弱，留抵退税效应已积极释放，对于一般公共预算收支，后续通过盘活存量资金、调入资金以及调整预算等举措，基本能够实现全年预算平衡，无需专门调节预算赤字。

盘活存量资金方面，华创证券研究所所长助理、首席宏观分析师张瑜指出，2015年该举措曾经成为积极财政的重要着力点，加上当年中央财政首次使用1370亿中央结转结余资金，盘活量超5000亿元，相当于提高赤字率0.8个百分点。

调入资金方面，财政部已于5月27日发文提前下达第三批支持基层落实减税降费和重点民生等转移支付资金预算，安排明年4000亿元预算资金在今年使用。张瑜认为，来自于特定机构的超量上缴空间或还能再补4000亿元。

此外，近期还有地方政府通过预算稳定调节基金来弥补一般公共预算收支缺口。重庆市政府就在近日《关于2022年市级预算调整方案的报告》提出，下半年将根据实际执行情况，通过动用预算稳定调节基金平衡减收缺口。

不过，李明告诉记者，预算稳定调节基金可能还不足以实质性缓解收支压力。主要原因在于，基金的来源主要是超收收入和各类结余资金，一方面，受经济下行和逆周期调控影响，超收和结余有所下滑，加之已经加大了动用力度，余额有限，例如重庆在2022年初，本级已动用266亿元用于平衡预算缺口，目前余额仅有约147亿元；另一方面，各级、各地基金余额的分布并不均衡，财政紧平衡状态的结构与基金余额的结构并不完全一致。

“准财政”料将协同发力

相较于一般公共预算，当下市场更关注政府性基金预算收支平衡问题。作为政府性基金预算的两项主要收入来源，当前土地出让收入不见显著回暖迹象，专项债收入也将随着新增专项债在8月底前基本使用完毕的要求而在四季度“缺位”。

李明指出，短期内专项债发行资金到位，政府性基建支出力度还有一定的保障，长期来看，鉴于土地出让金收入的持续下滑必然拖累政府主导基建支出力度，对扩投资、稳增长带来较大压力。

在中国人民大学国家发展与战略研究院中国政府债务中心主任刘晓光看来，若要通过增量政策来扩大政府性基金预算空间，今年仍可考虑是否发行特别国债、提前下达明年专项债额度等。

不过，施正文认为，虽不能排除下半年发行特别国债的可能，但考虑到特别国债从提出到正式发行最快也要在四季度落地，见效时间较晚，其必要性在时下已显著降低。

提前下达明年专项债额度的建议则受到多位专家青睐。财政部PPP专家库专家、360政企安全集团投资总监唐川对记者表示，近期各地开启2022年第三批地方政府专项债券项目申报工作，结合此前公布的2022年度专项债额度内的发行工作已接近尾声之情况，此次申报的专项债项目对应的额度大概率来自于2023年，表明明年专项债限额提前批下达时点或将早于往年。

信达证券首席宏观分析师解运亮表示，若提前使用明年专项债额度，预计9、10月份大概率会成为下半年的发债高峰，届时可为四季度基建提供充足的资金支持，全年基建增速有望实现10%左右的增速。

此外，随着近段时间国务院常务会议分别决定设立8000亿元、3000亿元的政策性、开发性金融工具后，此类“准财政”工具同样被市场寄予期待。

唐川认为，下半年，财政政策工具、政策性开发性金融工具支持基建的力度将保持强劲，且从优化地方政府债务结构的角度考虑，在建设资金中，政策性金融工具的占比势必还将持续增长。由于专项债用作资本金比例远未达到红线，下半年各地资本金专项债的使用量料将有所提高，还可以考虑将更多行业、领域纳入资本金专项债的支持范畴。

编辑/樊宏伟